법무법인 오라클

[활동] 2024-01-09 조창혁 변호사 안양시 도시정비사업 점검위원으로 위촉

법무법인 오라클 조창혁 변호사가 안양시 도시정비사업 점검위원으로 위촉되었습니다.

[법률정보] 도시정비법상 정비사업조합의 정보공개의무의 범위 - 조창혁 변호사

1. 들어가며   도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법) 및 동법 시행령은 추진위원장 및 조합임원 등에게 ‘사업 시행에 관한 서류’, ‘관련 자료’ 등의 공개의무 및 열람복사의무를 부과함과 아울러 이를 위반한 자에 대한 벌칙 조항을 두고 있는데(현행 도시정비법 제124조 제1항, 제4항, 제138조 제1항 제7호, 동법 시행령 제94조 등 참조), 위와 같은 규제는 정비사업의 투명성, 공공성의 확보 및 조합원의 알권리 보장을 목적으로 하고 있는 것으로 평가됩니다.   그런데, 이 때의 ‘관련 자료’의 의미와 범위를 지나치게 확대하여 해석하는 것은 명확성 원칙, 죄형법정주의 등 헌법의 일반 원칙에 위반될 소지가 있고, 정보주체가 분명하게 있는 자료(개인정보)를 함부로 공개할 경우 개인정보보호법을 위반했다는 평가를 받게 될 가능성도 배제할 수 없으므로, 이에 대한 구체적이고 세심한 검토가 필요합니다.   2. 도시정비법 제124조 제1항, 제4항의 내용   도시정비법 제124조 제1항은 “추진위원장 또는 사업시행자(조합임원)는 정비사업의 시행에 관한 다음 각호의 서류및 관련 자료가 작성되거나 변경된 후 15일 이내에 이를 조합원, 토지소유자 또는 세입자가 알 수 있도록 인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여 공개하여야 한다”라고 규정한 다음 각호 부분에 11가지의 서류를 열거하고 있고, 동조 제4항은 “조합원, 토지등소유자가 제1항에 따른 서류및 다음 각호를 포함하여 정비사업 시행에 관한 서류와 관련 자료에 대하여 열람복사 요청을 한 경우 추진위원장이나 사업시행자는 15일 이내에 그 요청에 따라야 한다.”라고 규정한 다음 각호 부분에 3가지 서류를 열거하고 있습니다.   3. ‘관련 자료’의 범위에 대한 판례의 해석례   일단, 도시정비법 제124조 제1항 및 제4항의 각호에 직접적으로 열거된 서류가 공개 및 열람복사의 대상이 된다는 점에 대해서는 이론의 여지가 없을 것입니다.   그런데, 위 각 조항(제124조 제1항, 제4항)의 문언에 따르면, 제124조 제1항, 제4항의 각호에 직접 열거된 서류 뿐만 아니라 ‘관련 자료’ 및 ‘정비사업 시행에 관한 서류’ 역시 공개, 열람복사의 대상이 되는 자료에 포함된다고 볼 수 밖에 없고, 이 때의 ‘관련 자료’ 및 ‘정비사업 시행에 관한 서류’의 범위를 광의(廣義)로 볼 경우에는 ‘정비사업 시행과 관련하여 조합이 보유하고 있는 모든 서류’가 공개 및 열람복사의 대상이 된다는 결론에 이르게 됩니다.   하지만, 앞서 잠시 언급하였듯이 위 각 조항을 위와 같이 지나치게 광의로 해석하는 것은 죄형법정주의(명확성의 원칙, 유추해석 금지의 원칙)에 위반한다는 평가를 받을 수 있으므로, 이에 대한 합헌적인 해석론이 필요하게 되는데, 이와 관련한 판례를 몇 가지 소개하면 아래와 같습니다.   가. 대법원 판례   1) 총회의 ‘참석자명부’, ‘서면결의서’     - 대법원 2012. 2. 23. 선고 2010도8981 판결은 “구 도시 및 주거환경정비법 제86조 제6호, 제81조 제1항은 죄형법정주의의 명확성 원칙에 위배되지 않는다.”라고 전제한 다음 “구 도시 및 주거환경정비법 제81조(현행 도시정비법 제124조) 제1항 제3호에서 정한 ‘의사록 관련 자료’에 참석자명부와 서면결의서가 포함된다.”로 판시한바 있습니다.     - 위 판례의 법리에 따를 경우, 조합의 임원이 총회의 참석자명부 및 서면결의서를 공개하지 않는 경우, 도시정비법 제138조 제1항 제7호에 의해 처벌받게 되므로, 이에 대한 주의가 필요합니다.   2) 조합원명부에 기재된 ‘조합원들의 전화번호’     - 대법원 2021. 2. 10. 선고 2019도18700 판결은 “도시정비법 제124조 제4항은 '조합원 명부'를 열람,복사 대상으로 규정하고 있으므로 조합원 명부에 조합원들의 전화번호가 기재되어 있다면 조합원들의 전화번호가 포함된 조합원 명부가 열람,복사의 대상이 된다. 설령 조합원 명부에 조합원들의 전화번호가 기재되어 있지 않다고 하더라도, 조합이 정비사업 시행을 위해 조합원들의 전화번호를 수집하여 관리하고 있다면 도시정비법 제124조 제4항에서 열람,복사의 대상으로 규정한 '정비사업의 시행에 관한 서류와 관련 자료'에 해당한다고 보아야 한다.”라고 판시하고 있습니다.   3) 조합원별 ‘신축건물 동,호수 배정 결과’     - 대법원 2021. 2. 10. 선고 2019도18700 판결은 “도시 및 주거환경정비법 제124조 제1항, 제4항, 제138조 제1항 제7호의 내용과 체계에다가 정비사업조합이 수립하는 관리처분계획의 내용 등을 종합하면, 조합원별 신축건물 동호수 배정 결과는 제124조 제4항에 따른 열람,복사의 대상이라고 보아야 한다.”라고 판시하고 있습니다.   4) 회의의 ‘속기록’, ‘자금수지보고서’     - 비교적 최근에 대려진 대법원 2022. 1. 27. 선고 2021도15334 판결은 “구 도시정비법과 현행 도시정비법은 공개대상이 되는 서류를 각호에서 구체적으로 열거하면서도 '관련 자료' 판단 기준에 관하여는 별도로 규정하고 있지 않을 뿐만 아니라, 그 밖에 공개가 필요한 서류 및 관련 자료는 대통령령에 위임하여 이를 추가할 수 있는 근거 규정을 두고 있으므로, 구 도시정비법과 현행 도시정비법 혹은 그 위임에 따른 시행령에 명문의 근거 규정 없이 정비사업의 투명성, 공공성 확보 내지 조합원의 알권리 보장 등 규제의 목적만을 앞세워 각호에 명시된 서류의 '관련 자료' 범위를 지나치게 확장하여 인정하는 것은 죄형법정주의가 요구하는 형벌법규 해석원칙에 어긋난다.”라고 전제한 다음, 회의의 속기록은 의사록(도시정비법 제124조 제1항 제3호)의 관련 자료로 볼 수 없고, 자금수지보고서는 결산보고서(도시정비법 제124조 제1항 제9호)의 관련 자료라고 해석할 수 없다고 판시하였습니다.     - 위 대법원 판례는 종전에 무분별하게 확장 해석되곤 했던 도시정비법 제124조 제1항, 제4항의 ‘관련자료’의 범위에 제한을 둠으로써, 정보공개의 범위와 관련한 예측가능성을 제공했다는 측면에서 큰 의미가 있다고 할 것입니다.   나. 하급심 판결례   1) 이사회, 대의원회에서 ‘회의록에 첨부한 자료’ 또는 ‘배포한 자료’     - 의정부지방법원 2012. 9. 12. 선고 2012○○○○판결은 “이사회 또는 대의원회에서 회의록에 첨부한 자료 또는 배포한 자료가 있다면, 해당 자료 역시 공개의 대상이 된다”고 판시한바 있습니다.   2) 시공계약 등이 아닌 ‘일반 용역업체 선정계약’     - 서울동부지방법원 2010. 9. 10. 선고 2010○○○ 판결은 “구 도시정비법 제81조 제1항 제2호에서 공개하여야 할 서류로서 명시된 "설계자·시공자·철거업자 및 정비사업전문관리업자 등 용역업체의 선정계약서"는 공개대상인 용역업체 선정계약서를 한정적으로 열거한 것이 아니라 설계자·시공자·철거업자 및 정비사업전문관리업자 등에 준하여 정비사업 시행 및 주민들의 이해관계와 관련 있는 용역업체의 선정계약서라면 공개대상에 포함되는 것이라고 넓게 해석함이 상당하다”라고 판시하고 있습니다.   3) 기타     - 이사회가 소집되었으나 그 의사정족수 미달로 인해 무산된 경우에도 이사회 의사록이 작성되었다면 그 무산된 이사회의 의사록 역시 공개대상이라고 본 사례가 있습니다.     - 총회 소집을 위한 조합원들의 발의서는 공개대상이 아니라고 본 사례가 있습니다.   4. ‘관련 자료’에 개인정보가 포함되어 있는 경우, 도시정비법상 공개의무와 개인정보보호법과의 관계   개인정보보호법상 개인정보란 “살아 있는 개인에 관한 정보”로서, “① 성명, 주민등록번호 및 영상 등을 통하여 개인을 알아볼 수 있는 정보 또는 ② 해당 정보만으로는 특정 개인을 알아볼 수 없더라도 다른 정보와 쉽게 결합하여 알아볼 수 있는 정보”를 의미하는데(개인정보보호법 제2조 제1호 가목, 나목 참조), 개인정보의 관리자가 정보주체의 개인정보를 제3자에게 제공할 수 있는 경우와 관련하여, 개인정보보호법은 ① “법률에 특별한 규정이 있거나 법령상 의무를 준수하기 위하여 불가피한 경우”에는 “개인정보의 수집 목적 범위에서 제3자에게 제공할 수 있다.”고 규정하고 있고(개인정보보호법 제17조 제1항 제2호, 제15조 제1항 제2호), ② “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”에는 “개인정보를 목적 외의 용도로 이용하거나 이를 제3자에게 제공할 수 있다.”고 규정하고 있습니다(개인정보보호법 제18조 제2항 제2호).   그런데, 앞서 본 도시정비법 제124조 제4항 제1호, 제2호는 ‘토지등소유자명부’와 ‘조합원명부’를 공개대상 정보로 명시하고 있으므로, 해당 규정은 개인정보보호법 제17조, 제18조의 ‘다른 법률의 특별한 규정’에 해당한다 할 것이고, 결국 정비사업조합의 임원이 토지등소유자명부 및 조합원명부를 공개한다 하더라도 그것이 개인정보보호법을 위반한 것이라 평가하기는 어렵게 됩니다.   하지만, 도시정비법상 조합이 관리하고 있는 사업 시행 관련 자료 중에는 ‘조합설립동의서, ‘서면결의서’, ‘분양신청서’, ‘조합원이 제출한 민원서류’ 등 조합원의 개인정보를 내포하고 있는 서류들이 무수히 많고, 조합 임원이 위와 같은 여러 서류들을 도시정비법 제124조 제1항, 제4항의 ‘관련 자료’로 단정하여 이를 공개하는 경우, 해당 개인정보의 주체인 조합원의 개인정보를 침해했다는 평가를 받을 가능성을 배제할 수 없게 됩니다(실무에서는 조합원들이 개인정보를 침해당했다는 이유로 조합 임원을 개인정보보호법 위반죄로 고소하는 경우가 자주 발생하고 있습니다).   위와 같은 실무상의 문제점은, 도시정비법 제124조 제1항, 제4항이 공개대상 정보의 범위에 ‘관련 자료’와 같은 추상적인 규정을 두고, 이에 대해 오로지 판례의 해석에 의존하고 있는 데에 기인하는 측면이 크므로, 이에 대해서는 입법적인 해결(도시정비법 제124조 제1항, 제4항 각호의 내용을 매우 세분화 하여 해석의 여지가 없게 만드는 방법)이 필요하다고 보입니다.

[법률정보] 정비사업조합 조합원 총회에서의 서면결의 철회와 관련된 쟁점 – 조창혁 변호사

1. 들어가며   도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법) 제45조는 정비사업조합의 총회 의결사항 및 의결방법 등을 규정하고 있는데, 동조 제6항은 “조합원은 서면으로 의결권을 행사할 수 있다. 서면으로 의결권을 행사하는 경우에는 정족수를 산정할 때에 출석한 것으로 본다.”라고 규정함으로써 ‘조합원의 서면에 의한 총회 참석 및 의결권 행사’를 인정하고 있습니다.   한편, 현행 도시정비법 제45조 제9항은 “총회의 의결방법, 서면의결권 행사 및 본인확인방법 등에 필요한 사항은 정관으로 정한다.”라고 규정하고 있으므로, 조합의 정관이 서면결의 철회와 관련하여 구체적인 규정을 두고 있다면 당연히 그에 따르면 될 것이나, 조합 정관에 서면결의 철회에 관한 규정이 아예 없는 경우에는 서면결의 철회가 가능한지 여부 및 (철회가 가능하다면) 그 방식은 어떠해야 하는지 등과 관련하여 다양한 논란이 생길 수 있습니다.   이하에서는, 위와 같은 문제의식에 기초하여, 정비사업조합의 조합원이 총회에 제출한 서면결의서의 철회와 관련해 실무에서 자주 분쟁거리가 되고 있는 몇 가지 쟁점을 간략하게 살펴보겠습니다.   2. 서면결의 철회의 가능성   도시정비법 제45조 제6항에 근거한 서면에 의한 의결권 행사는 ‘서면결의서의 제출’이라는 방식으로 행해지는 상대방 있는 의사표시입니다.   그런데, 대법원은 “서면결의의 방법에 의한 재건축결의에 있어서 재건축결의가 유효하게 성립하기 전까지는 재건축결의에 대한 동의를 철회할 수 있다”라고 판시하고 있고(대법원 2008. 8. 21. 선고 2007다83533, 2007다83540 판결, 대법원 2010. 10. 14. 선고 2009다95967 판결 등 참고), 아래에서 살펴 볼 다수의 하급심 판결들은 재건축결의 안건과 무관한 일반적 안건을 상정하는 조합원 총회에 대해서도 위 대법원 판례를 원용하며 서면결의 철회가 당연히 가능함을 전제로 서면결의 철회의 효력 여부를 개별적으로 판단하고 있습니다.   3. 서면결의 철회가 가능한 최종 시점   상기 대법원 판례의 법리를 원용하여 서면결의 철회의 가능성을 인정하는 경우, 서면결의 철회가 가능한 최종 시점(종기)은 ‘총회의 결의가 유효하기 성립되는 시점’이라고 보는 것이 일반적입니다(서울북부지방법원 2017. 7. 20. 선고 2015가합2229 판결, 서울고등법원 2021. 7. 27.자 2021라20701 결정 등 참조).   따라서, 조합원은 자신의 서면결의서가 총회 개최자에게 도달된 이후에도 해당 서면결의에 의한 의사표시를 철회할 수 있으나, ‘총회에 안건이 상정되어 투표가 개시된 이후’에는 더 이상 서면결의를 철회할 수 없게 된다고 보아야 할 것인데, 이와 관련하여 서울북부지방법원 2011. 7. 8. 선고 2010가합7236 판결은 “조합이 투표개시 후 서면결의서 철회를 불허한 것은 투표 과정의 공정성을 담보하고 진행의 혼란을 막기 위한 부득이한 조치로 봄이 상당하다”라고 판시한 바 있습니다.   4. 서면결의를 철회하는 방법   가. 정관에서 서면결의 철회 방법에 관하여 별도로 정하지 않는 이상 서면결의 철회의 의사표시는 반드시 일정한 절차와 방식에 따라서만 하여야 하는 것은 아니고, 그 철회의 의사를 분명히 추단할 수 있는 행위나 외관이 있으면 충분한데(광주지방법원 2019. 9. 26.자 2019카합50302 결정 등 참조), 이하에서는 서면결의 철회의 방법과 관련하여 실무에서 문제된 바 있는 몇 가지 경우를 살펴 보겠습니다.   나. 먼저, 서면결의서를 제출한 조합원이 총회 회의장에 가서 서면결의를 철회하고 직접 참석하겠다는 의사표시를 하는 경우가 있는데, 이 경우 총회 개최자는 해당 조합원에게 서면결의서를 돌려 준 후 현장투표용지를 제공하여야 할 것입니다. 이와 관련하여 “비록 서면결의서를 제출하였더라도 그 제출자가 스스로 서면결의를 철회하고 총회에 참석하여 토론을 거쳐 직접 의결권을 행사하고자 하는 경우에는 그것이 오로지 총회의 진행을 방해하려는 목적에 의한 것이라는 등의 특별한 경우가 아니면 이를 제한해서도 안 될 것이니, 이를 위반한 경우에는 총회 결의 자체를 무효로 보아야 할 것이다.”라고 판시한 하급심 판례가 있습니다(서울중앙지방법원 2011. 8. 25. 선고 2010가합132690 판결 참조).   다. 한편, 조합원이 서면결의를 철회한다는 의사를 기재한 ‘서면결의철회서’를 우편 등을 통해 제출하였음을 인정할 증거가 있는 경우, 위와 같은 철회서의 도달에 의해 서면결의 철회의 효력이 발생합니다.      이와 관련하여, 총회 개최에 반대하는 조합원 1인이 여러 명의 서면결의서 제출자들로부터 서면결의철회서를 징구하여 이를 총회 개최자에게 한꺼번에 제출하거나, 퀵서비스 배달원에게 시켜 일괄적으로 배송한 경우, 여러 하급심 판결들은 위와 같이 제출된 서면결의 철회서 역시 효력이 있음을 전제로 하여 판단하고 있습니다(광주지방법원 목포지원 2021. 7. 6. 선고 2020가합11549 판결 등 참조).   라. 서면결의 철회의 의사표시가 명확하게 표시된 이상, 서면결의 철회서 사본을 제출하는 방식에 의해 서면결의를 철회할 수 있다고 본 결정례도 있습니다(서울서부지방법원 2010. 5. 6.자 2010카합186 결정 등 참조).   마. 2021. 8. 10. 개정된 도시정비법은 제45조 제6항에 “조합은 제5항에 따른 서면의결권을 행사하는 자가 본인인지를 확인하여야 한다.”는 내용을 신설하였는데, 상기 하급심 판례들은 대부분 위 개정법 시행 전의 것들이므로, 위 신설 조항의 규제를 받는 현행법 체계 하에서는 조합이 서면결의 철회의 의사표시를 수령한 경우에도 그 서면결의철회서 제출자가 본인인지를 확인하는 절차를 밟아야만 한다고 봄이 타당할 것입니다.   5. 총회개최자가 서면결의 철회서의 수령을 거부한 경우의 효력   서울서부지방법원 2010. 5. 6.자 2010카합186 결정은, 다수의 조합원들로부터 무작위로 서면결의철회서를 징구한 일부 조합원이 총회 개최자에게 조합원들의 서면결의철회서를 제출하려고 하자 총회 개최자가 그 수령을 거부한 경우, 서면결의서 제출자들 중 서면결의철회서 제출자가 있는 것으로 확인된다면 해당 조합원들은 유효하게 서면결의를 철회한 것으로 보아야 한다고 판시하고 있습니다.   한편, 서울중앙지방법원 2011. 8. 25. 선고 2010가합132690 판결, 광주지방법원 2019. 9. 26.자 2019카합50302 결정 등은, 총회 개최자가 다수 조합원들이 제출한 서면결의철회서의 수령을 거부한 경우 총회 결의 절차에 중대한 하자가 있어 해당 총회의 의결은 당연무효라고 까지 판시하고 있습니다.   6. 서면결의 철회에 대한 철회(재철회)가 가능한지 여부   서면결의서 제출 조합원이 서면결의철회서를 제출한 다음 해당 서면결의철회서를 다시 철회한다는 취지의 서면을 제출한 경우 그 조합원의 의사를 어떻게 보아야 하는지 문제될 수 있는데, 이에 대해 광주지방법원 2021. 6. 24.자 2021카합50370 결정은 “서면 제출 방법에 의한 의결권 행사를 철회한다는 조합원의 의사표시가 조합에 도달하면 이미 한 의결권 행사를 소멸시키는 효력이 즉시 발생하므로, 조합원은 이미 한 철회의 의사표시를 철회할 수 없다. 따라서 서면 제출에 의한 의결권 행사를 철회한 조합원은 다시 서면을 제출하거나, 총회에 출석하여 현장 투표하는 방법으로 의결권을 행사하여야 한다.”고 판시하여 서면결의 철회서의 재철회의 효력을 인정하지 않고 있습니다.