1. 들어가며
도시 및 주거환경정비법(이하 “도시정비법”이라 합니다)은 조합이 정비사업을 추진하는 경우, 조합원총회를 두도록 규정하면서, 일정한 사항에 대해서는 이러한 조합원총회의 전속의결사항으로 규정하고 있고, 이러한 조합원총회의 의결정족수 뿐만 아니라 의사정족수에 대해서도 엄격한 규정을 두고 있습니다.
이에 따라 정비사업조합은 조합원총회를 개최함에 있어, 성원, 즉 의사정족수의 충족을 위해 각종 참석수당을 지급하는 것이 일반적인데, 이러한 참석수당의 지급에 대해서는 그 위법성에 대한 다툼이 적지 않게 발생하고 있습니다.
이하에서는 본 법무법인이 수행하였던 총회개최금지가처분신청 사건을 기초로 조합원총회의 개최에 있어 지급되는 참석수당의 위법성 여부에 대해 검토해보도록 하겠습니다.
2. 정족수 충족을 위해 수반되는 참석수당의 지급
가. 도시정비법 상 조합원총회의 지위 및 의결사항
도시정비법은 정비사업조합의 최고의결기관으로서 전체 조합원들로 구성되는 총회를 두도록 규정하고, 정관의 변경, 자금의 차입 및 그 방법, 예산으로 정한 사항 외에 조합원에게 부담이 되는 계약, 시공자·설계자 또는 감정평가법인의 선정 및 변경, 조합임원의 선임 및 해임, 사업시행계획서의 작성 및 변경, 관리처분계획의 수립 및 변경 등 중요 사항에 대해서는 다른 기관에 위임할 수 없는 조합원총회의 전속의결사항으로 규정하고 있습니다.
따라서 정비사업조합이 조합원총회의 전속의결사항에 해당하는 사항에 대하여는 반드시 사전에 조합원총회를 개최하여 조합원총회의 의결을 받아야만 합니다.
나. 조합원총회의 의사 및 의결정족수
도시정비법은 조합원총회의 전속의결사항 중 사업시행계획서의 작성 및 변경, 관리처분계획의 수립 및 변경에 대해서는 조합원과반수의 찬성 의결을 받도록 규정하고, 나머지 사항들에 대해서는 “이 법 또는 정관에 다른 규정이 없으면 조합원 과반수의 출석과 출석 조합원의 과반수 찬성으로 의결한다.”고 규정하고 있는바, 조합원총회의 의결을 위해서는 전제조건인 조합원 과반수의 출석이 요구됩니다.
특히, 도시정비법은 조합원 과반수 출석이라는 의사정족수와 관련하여, 일반적인 사항들에 대해서는 조합원 10% 이상의 직접 참석을, 창립총회, 사업시행계획의 수립 및 변경과 관리처분의 수립 및 변경에 대해서는 조합원 20%의 직접 참석을, 시공자 선정에 대해서는 조합원 과반수 이상의 직접 참석을 요건으로 규정하고 있기도 합니다.
다. 정족수 충족을 위한 참석수당의 지급
위에서 살펴 본 바와 같이 도시정비법은 일정한 사항들을 조합원총회의 전속의결사항으로 규정하면서, 이러한 조합원총회를 개최하기 위한 의사정족수 또한 엄격하게 규정하고 있는바, 정비사업조합은 일정 비율 이상 조합원들의 직접참석 및 조합원 과반수의 출석이라는 조합원총회의 성립요건, 즉 의사정족수를 확보하기 위해 참석수당을 직접참석수당과 서면참석수당으로 나누어 차등적으로 지급하고 있고, 이러한 참석수당의 지급이 현재 일반적인 관행으로 자리 잡은 상태입니다.
3. 조합원총회 관련 참석수당의 지급과 그 위법성 여부
가. 조합원총회 관련 참석수당 지급의 문제점
정비사업조합이 조합원총회를 개최함에 있어 조합원들에게 참석수당 명목으로 과도하게 많은 금원을 지급하는 경우, 공정성이 훼손되고 조합원들의 자유로운 의사형성을 방해하여 조합원총회결의에 부당한 영향을 미칠 수 있어, 사실상 의결권을 매수하는 결과에 이를 수 있다는 문제점이 있습니다.
특히, 도시정비법에서는 조합원총회의 의사정족수로 조합원 과반수의 출석을 요구하고 있어, 해당 안건에 반대하는 조합원들은 총회에 참석하지 않는 방법으로 사실상 자신들의 의사를 표현할 수 있는데, 그 참석수당이 과다할 경우에는 실질적으로 이러한 의사 표현을 방해하게 되므로 결과적으로 조합원총회결과를 왜곡할 우려 또한 있다는 문제가 있습니다.
위와 같은 참석수당 지급의 문제점들로 인해 법원은 각 사안 별로 참석수당 지급의 위법성 여부를 판단하고 있는바, 이하에서는 본 법무법인이 수행하였던 총회개최금지가처분 사건을 기초로 참석수당 지급의 위법성 여부에 대해 살펴보도록 하겠습니다.
나. 조합원총회 관련 참석수당 지급의 위법성 여부
(1) 일반론
법원은 정비사업조합의 각종 참석수당 지급 자체를 위법하다고 판단하고 있지는 않습니다.
즉, 법원은 정비사업조합이 조합원총회를 개최함에 있어 지급하는 참석수당에 대해, 도시정비법이 일정한 사항을 조합원총회의 전속의결사항으로 규정함과 동시에 조합원총회의 의사정족수를 엄격하게 규정하고 있음에도 불구하고, 조합원들의 총회 참석률이 저조하다는 현실을 감안하여, 참석수당은 조합원의 의결권 행사를 독려하는 수단이 될 수 있다고 보아 참석수당 지급 자체를 위법한 것으로 판단하고 있지는 않습니다.
법원은 위와 같은 전제에서 참석수당 지급의 위법성 여부를 판단함에 있어 ① 참석수당의 지급이 이례적인 것인지, ② 이러한 참석수당의 지급이 안건에 대한 찬성 표결을 조건으로 지급되는 것인지, ③ 참석수당으로 지급된 금원이 과거 총회에서 지급된 참석수당에 비해 현저히 과다한지, ④참석수당으로 지급된 금원이 과다하다면 이러한 참석수당의 책정에는 합리적인 이유가 있는지 등을 종합적으로 고려하고 있습니다.
(2) 본 법무법인이 수행한 총회개최금지가처분 사건을 기초로 한 구체적 검토
A조합의 조합원들은 조합원 10분의 1 이상의 발의로 조합임원 해임의 건을 안건으로 하는 조합원총회를 개최함에 있어, 서면참석수당으로 15만 원을, 직접참석수당으로 5만 원을 지급하기로 하였습니다.
이에 대해 채권자측은 위와 같은 참석수당에 대해, 서면참석수당이 직접참석수당에 비해 월등히 높은 것은 이례적이고, 참석수당 자체가 과도하므로 이러한 참석수당의 지급은 조합원총회의 공정성을 훼손하고 조합원들의 자유로운 의사형성을 방해하는 매표행위에 해당할 수 있고, 조합원총회에 참석하지 않는 방법으로 자신들의 의사를 표현하고자 하는 조합원들의 의사 표현을 방해하여 조합원총회결과를 왜곡하게 된다는 이유로 총회개최금지가처분 신청을 하였습니다.
(나) 본 법무법인의 대응
본 법무법인은 위와 같은 채권자 측의 주장에 대해, ① 조합원총회를 개최함에 있어 참석수당을 지급하는 것 자체가 위법한 것은 아니라는 점, ② A조합은 종래 조합원총회를 개최함에 있어 5만 원에서 10만 원 내외의 참석수당을 지급해왔다는 점, ③ 특히, A조합은 종래 조합원 총회를 개최함에 있어 서면결의서를 징구하는 홍보요원들에게 15만 원 내외의 일당을 지급해왔는바, 채권자 측은 이러한 비용을 조합원들에게 환원하는 차원에서 서면참석수당으로 15만 원을 책정하였다는 점, ④ 이러한 비용은 A조합의 조합원총회 예산에 충분히 반영되어 있다는 점, ⑤ 서면참석수당을 높게 책정함으로써, 오히려 조합 사업에 무관심한 조합원들의 의사를 표현토록 함으로써, 극소수 조합원들의 의사가 마치 조합원 전체의 의사인 듯 왜곡되는 것을 방지할 수 있다는 점 등을 적극 주장·소명하였는바, 법원은 채권자들의 신청을 기각함으로써, 조합원총회를 개최하도록 하였습니다.
3. 결론
이상에서 살펴 본 바와 같이, 정비사업조합이 조합원총회를 개최함에 있어 조합원들에게 참석수당을 지급하는 것 자체가 위법하다고 볼 수는 없을 것이나, 참석수당의 지급이 이례적이고 현저하게 과도하거나 특정 안건에 대한 찬성을 조건으로 지급되는 경우에는 의결권의 매수행위로 판단되어 위법하다고 평가될 가능성이 있습니다.
다만, 참석수당이 이례적이고 과도하다고 하더라도, 이러한 참석수당의 책정 및 지급에 합리적인 이유가 있는 경우에는 달리 판단될 여지가 있으므로, 사안에 따라 구체적이고 면밀한 검토가 필요할 것입니다.